Los límites del lobby. Análisis ético jurídico del proyecto de Ley que regula el lobby en Chile.

Los límites del lobby. Análisis ético jurídico del proyecto de Ley que regula el lobby.

Resumen.

El proyecto de ley que regula el lobby se enmarca dentro de la agenda de modernización del Estado.
El presente estudio quiere desentrañar cuáles son los límites que la actividad del lobby trae consigo. Estos son de diversa índole. Los primeros límites tienen que ver con los que surgen de los principios éticos que inspiran un régimen democrático. Dentro de éstos, el más importante es el que la actividad del lobby debe respetar el interés común de la sociedad. Otros que aparecen también son la transparencia de la actividad pública y el principio de probidad.
El proyecto, asimismo, señala límites que emanan del concepto mismo de lobby, de las materias sobre las cuales se realiza y la actividad ejercida. El ejercicio de la actividad se permite siempre y cuando defienda un interés legítimo de personas o sectores y los órganos actúen en la esfera de sus funciones. No cabe la actividad del lobby en el Poder Judicial.
El proyecto de ley viene a contribuir a la ética pública, pues junto con evitar el tráfico de influencias viene a regular lo que hoy es una constatación para darle un marco de legitimidad y transparencia.

Introducción.

El 3 de octubre de 2003 mediante Mensaje del Presidente de la República, se envía a la Cámara de Diputados un Proyecto de ley que regula el lobby.
El contexto histórico político en que surge este proyecto está condicionado por los hechos acaecidos a fines de 2002 y comienzos de 2003, hechos por todos conocidos y que terminó con parlamentarios desaforados por eventuales “tráfico de influencias”. Estos acontecimientos dieron lugar a la “agenda de modernización del Estado”, en la cual se inscriben no sólo este proyecto de ley, sino que también el tema del financiamiento de los Partidos Políticos, regulación inédita en la historia republicana de Chile.
Hoy por hoy el lobby es una actividad aceptada o cuando menos tolerada por los actores sociales. Como en Chile no hay regulación alguna en torno a esta materia, salvo algunos tipos penales, y los hechos demuestran que es una actividad que necesita ser abordada, en el Congreso Nacional actualmente se está discutiendo sobre esta materia, para así responder al factum que por tanto tiempo ha acompañado al acontecer político, administrativo y social del país.

1. Oportunidad, objetivo y estructura del documento.

Como ya se ha expresado, la oportunidad la brinda la historia, pues nos enfrentamos a una coyuntura en que es el País el que reclama transparencia en la actuación de las personas en el ámbito de lo público. Por eso todos los actores políticos se han puesto de acuerdo para impulsar la agenda de modernización del Estado, actualizando la normativa legal conforme al tiempo que nos toca vivir y dando luz a una actividad que, existiendo, muchas veces ha tenido sobre sí el manto de la sospecha.
El objetivo de este estudio es dar un enfoque ético jurídico al proyecto de ley que regula el lobby, estudiando especialmente lo relativo a los límites en el ejercicio de esta actividad. Para ello trataremos de describir, someramente, qué es el lobby, para luego dar una mirada a la actual legislación en esta materia, observando cuáles son los límites que tiene en el ordenamiento constitucional y penal chileno. Seguiremos con el análisis del proyecto de ley, sistematizando las normas en vistas del objetivo que nos ocupa: los límites del lobby en el proyecto de ley. Terminaremos el estudio con una parte final conclusiva y de recomendaciones.

2. Concepto operativo de lobby.

El lobby lo podemos definir como una actividad cuyo objeto es representar, defender o fomentar un legítimo interés particular, de un sector o institución, para influir en la toma de decisiones de órganos públicos o privados y que no afecten el interés común.
Desde este punto de vista, la actividad del lobby es amplia y abarca la representación, defensa o fomento de intereses personales o grupales. Pero en la definición misma se advierten límites. A saber:
· El interés defendido no es cualquier interés, sino que ha de ser una interés “legítimo”. El problema radicará, en todo caso, en delimitar cuándo el interés es legítimo y cuando no, ya que su acepción es demasiado amplia y vaga.
· La actividad busca influir en la toma de decisiones de ciertos órganos, siempre y cuando no afecten “el interés común”. Este es un límite básico del lobby y no puede estar ausente en ninguna definición. El primer límite del es no afectar el bien común. Pero con este principio del bien común nos encontramos con la misma dificultad que con el “interés legítimo”, pues no es cristalina la línea en que podemos decir que esto es o no es el bien común. Claro está que existen situaciones que por su radicalidad nos hacen concluir que esto claramente es de interés común, pero la mayor parte de las veces, no es tan diáfano.

Este concepto es preliminar. Ya iremos abordando qué entiende por lobby el proyecto y cuáles son sus fortalezas y debilidades.

3. Breve descripción de los fines y principios protegidos con la regulación legal del lobby y sus alcances éticos.

Del Mensaje del proyecto de ley podemos deducir los principios que iluminan la futura legislación en esta materia:
· En una sociedad democrática, las decisiones de los órganos públicos deben ser tomadas con miras al bien común y con pleno respeto a los derechos de las personas. Como decíamos en la definición, el “interés común” es el límite básico del lobby”. Desde ahí partimos. Una regulación en esta materia no puede prescindir de este concepto, pues la experiencia señala que no pocas veces algunas decisiones de órganos públicos se encuentran motivadas por intereses velados que buscan más bien el provecho propio y particular.
La receptividad al interés particular en detrimento del bien común, posee negativas consecuencias en diversos órdenes de materias.
En primer lugar, dada la desigualdad existente en nuestro país, la influencia no regulada y poco transparente, puede contribuir a que las decisiones no se tomen necesariamente en beneficio de los más desposeídos o con menores recursos.
En segundo lugar, el abuso de la influencia posee consecuencias negativas para una economía que se basa en la libre competencia, pues por el “lobby” las decisiones no se toman en una forma que favorezca una competencia leal, transparente y que premie al que entregue el mejor servicio o producto, sino que a aquél que fue capaz de ejercer más influencia en los corredores del poder.
En tercer lugar, la poca transparencia y control de estas prácticas favorecen o dan pie para actos de corrupción de los funcionarios públicos.
Por último, en una sociedad integrada a la economía global y en la cual los valores de transparencia, probidad de las funciones públicas e igualdad de trato a los agentes económicos, tienen creciente importancia y la ocurrencia no regulada de estas prácticas, constituye un problema que desmejora la imagen internacional de los países y hace necesaria una legislación que la aborde.

· El principio de la transparencia de la información. Este principio opera respecto de quienes, en qué forma y por qué motivos efectúan los contactos entre personas dedicadas al oficio del lobby y agentes públicos. Lo que el proyecto hace es permitir que todos los interesados, y la opinión pública, puedan juzgar en forma informada sobre la imparcialidad, propiedad y conveniencia de las decisiones evacuadas y de las actuaciones de los funcionarios públicos y los legisladores.
Este punto es de capital importancia, toda vez que saliendo al ámbito público las gestiones legítimas que se realizan en favor de un interés determinado, el peligro del tráfico de influencias, tan criticado pero de práctica tan velada en el mundo, se aligera. El lobby regulado no es tráfico de influencias.

· Ligado al principio anterior encontramos el principio de probidad administrativa. El ejercicio de la actividad debe respetar la probidad, por lo tanto, en el ejercicio de su empeño las personas deben obrar honestamente, con publicidad en sus actuaciones[1] y fidelidad a los intereses públicos. Por ello el proyecto de ley establece la culpa leve como grado de responsabilidad de los lobbystas, y la figura civil que está detrás de este tipo de responsabilidad es, en el decir de Bello, “el buen padre de familia”.

· Principio del no ejercicio de la actividad cuando existen intereses opuestos. Este principio es obvio, pero no por su obviedad debe dejarse a un lado. Es incompatible para el ejercicio de la actividad del lobbysta aquella persona que tiene intereses encontrados. El proyecto de ley establece incompatibilidades para ejercer esta “profesión” y, al mismo tiempo, señala que estará prohibido defender o representar, de manera simultánea, intereses opuestos o contradictorios, aunque se efectúe ante autoridades o instancias distintas.

4. Límites actuales del lobby.

a. Constitucionales.

· El art. 1, inciso 3° de la Constitución Política de la República señala que “el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece”.
Vemos en este artículo que uno de los principios que deben velar el actuar del Estado es la “promoción del bien común”. Recordemos que este artículo está en el Título de la CPE relativo a Bases de la Institucionalidad del Estado, por lo que uno de los fundamentos del Estado es la promoción y preocupación por el bien común.
Por lo mismo, una regulación legislativa del tema que nos ocupa, siendo necesaria para transparentar la buena marcha de la actuación pública, debe tener como límite la promoción del bien común.

· El art. 6, ubicado en el mismo Título que el art. 1, dice “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella. Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo”.
En el ejercicio de sus funciones, el Estado y sus órganos deben someter su actuar a la Constitución y a la ley. Pero no sólo eso, sino que esta obligación es aplicable a toda persona o institución.
Por lo tanto, la práctica del lobby debe sujetarse al ordenamiento constitucional y legal chileno, con todo lo que ello implica en cuanto al respeto de principios y procesos que lo regulan.
Dada esta exigencia, nuevamente aparece el límite radical del bien común y el respeto de las garantías individuales del art. 19, aplicables a toda persona.

· El art. 19 dice que “La Constitución asegura a todas las personas” y específicamente en el número 2 “La igualdad ante la ley. En Chile no hay persona ni grupos privilegiados”.
Esta garantía constitucional se debe entender en el sentido de la ausencia de privilegios de ningún tipo. Muchas veces hemos podido ser testigos que personas cercanas al poder o con poder, principalmente económico, pareciera que tuvieran un tipo de influencia en lo público que no es común a todos los chilenos. No podemos postular una igualdad simétrica entre todas las personas, pero sí señalar que la igualdad es un concepto relacional, en que la igualdad no se concibe como una absoluta identidad de trato, sino que este principio se refiere en una especie de concepto de admisión o rechazo de las desigualdades de trato, evitándose desigualdades irrazonables, no justificadas objetivamente[2].
Por eso mismo, quienes ejercen el oficio de gestionar intereses en favor de terceros deben cumplir ciertos requisitos y no apelar a la influencia que tienen para lograr sus objetivos. Todos los que ejercen este tipo de empleos se encontrarían en las mismas condiciones de lograr sus objetivos, apelando su éxito más bien a la fuerza de sus argumentos, la razonabilidad de la postura defendida y qué es lo que favorece de mejor manera al bien común.
En Chile no deberían existir clases ni personas privilegiadas (aunque existan en el hecho), no sólo porque con eso se comete una injusticia y arbitrariedad, sino que también se vulnera la Constitución.

· El número 21 del art. 19 dice que la Constitución asegura “el derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen”.
La actividad del lobby ha pasado de ser una actividad satanizada a una transparente. Junto con regular esta situación fáctica, la ley consagrará el principio constitucional del ejercicio de cualquier actividad económica, puesto que el gestor de intereses será remunerado. Pero en el ejercicio de la actividad deben respetarse los límites constitucionales, que en este caso tienen que ver con la moral, el orden público y la seguridad nacional. Nos hubieran gustado, en todo caso, que la Constitución fuere más explícita al señalar que las actividades económicas también ttienen como límite el bien común, que en el caso del lobby, y como lo hemos venido repitiendo majaderamente, es un límite fundamental.

Los límites constitucionales a los que hacemos mención son aplicables en general. Falta determinar qué es lo que entendemos en particular por bien común, igualdad ante la ley, ejercicio de cualquier actividad pero con límites. Será tarea de los implicados en el desarrollo de la actividad en cuestión discernir en torno a estos principios, o por vía de la justicia en caso que la actividad sea objeto de controversia.

b. Legales.

En este punto analizaremos los límites que actualmente existen y que tienen que ver especialmente con los delitos que puedan cometerse en esfera penal.

· El art. 240 se encuentra ubicado en el párrrafo 6 del Título V que trata los crímenes y simples delitos cometidos por empleados públicos en el desempeño de sus cargos. Dice la disposición ”el empleado público que directa o indirectamente se interesare en cualquiera clase de contrato u operación en que deba intervenir por razón de su cargo, será castigado con las penas de reclusión menor en su grado medio, inhabilitación especial perpetua para el cargo u oficio y multa del diez al cincuenta por ciento del valor del interés que hubiere tomado en el negocio. Esta disposición es aplicable a los peritos, árbitros y liquidadores comerciales respecto de los bienes o cosas en cuya tasación, adjudicación, partición o administración intervinieren, y a los guardadores y albaceas tenedores de bienes respecto de los pertenecientes a sus pupilos y testamentarías. Las mismas penas se impondrán a las personas relacionadas en este artículo, si en el negocio u operación confiados a su cargo dieren interés a su cónyuge, a alguno de sus ascendientes o descendientes legítimos por consanguinidad o afinidad, a sus colaterales legítimos, por consanguinidad hasta el tercer grado inclusive y por afinidad hasta el segundo también inclusive, a sus padres o hijos naturales o ilegítimos reconocidos”.
Esta norma tiene que ver con el tema de tráfico de influencias de una persona que se “interesare” en negocios de la esfera de su competencia. Interesarse significa tomar parte una persona en una negociación de modo que pueden afectarle pecuniariamente sus resultados.
Si extendemos al lobby esta disposición, el delito se materializa porque la mala práctica es llevada al extremo. Es una vulneración grotesca en lo relativo a la confusión de intereses.

· Los arts. 248 y siguientes se encuentran en el mismo título que la anterior disposición, pero en el párrafo relativo al cohecho. El cohecho es el acto por el cual un funcionario recibe una remuneración o retribución indebida por la ejecución de un acto relacionado con su cargo o función. La retribución puede ser tanto el obsequio como el simple ofrecimiento.
La entrega de una retribución supone la intervención de dos personas: el particular que otorga u ofrece y el funcionario que acepta. Por ello se distingue entre cohecho activo, que es el que comete el particular y cohecho pasivo, que es el que comete el funcionario.
El art. 248 dice ”El empleado público que por dádiva o promesa cometiere alguno de los crímenes o simples delitos expresados en este Título, además de las penas señaladas para ellos, incurrirá en las de inhabilitación especial perpetua para el cargo u oficio y multa de la mitad al tanto de la dádiva o promesa aceptada”.
Este delito es el cohecho pasivo impropio y requiere que el funcionario cometa uno de los delitos del Título V, que trata de los llamados “delitos funcionarios”. Si el delito por el cual se recibe dádiva no es de los del Título, no opera el cohecho pasivo sino que el delito que se comete, siendo la dádiva una agravante.
Respecto del particular que ofrece la dádiva, opera el cohecho activo.
El art. 249 contiene el cohecho pasivo propio y dice “El empleado público que por dádiva o promesa ejecutare un acto obligatorio propio de su cargo, no sujeto a remuneración, será penado con una multa de la mitad al tanto de la dádiva o promesa aceptada.
En la misma multa sola o acompañada de la inhabilitación especial perpetua para el cargo u oficio, incurrirá el empleado que omitiere por dádiva o promesa un acto debido propio de su cargo”.
En este caso la dádiva es recibida para ejecutar un acto de su cargo u omitir uno debido de su cargo. El tipo penal continúa teniendo como sujeto activo al funcionario que recibe la dádiva.
El cohecho activo se encuentra regulado en el art. 250 y dice “El sobornante será castigado con las penas correspondientes a los cómplices en los casos respectivos, excepto las de inhabilitación y suspensión.Cuando el soborno mediare en causa criminal a favor del procesado por parte de su cónyuge, de algún ascendiente o descendiente legítimo por consanguinidad o afinidad, de un colateral legítimo consanguíneo o afín hasta el segundo grado inclusive o de un padre o hijo natural o ilegítimo reconocido, sólo se impondrá al sobornante una multa igual a la dádiva o promesa”.
En esta figura se castiga al particular que ofrece o entrega retribución, es decir, a quien tiene interés en obtener algún beneficioso con la actuación del funcionario, sea por él o por otra persona.

La práctica del lobby es una constatación. Cómo no existe una regulación clara en nuestra actual legislación, lo que hemos hecho es sumergirnos en normas vigentes para encontrar límites. Sin embargo, hoy por hoy estos se encuentran difusos, toda vez que los límites constitucionales aún se inscriben con el carácter de fundamento, por lo que es necesario acotarlos y, tratándose de los límites penales, esta práctica ha de ser de tal naturaleza que los hechos que la constituyan revistan caracteres de delito. Por ello una regulación más profunda de esta práctica se hace necesaria, no por los delitos que eventualmente se cometen, sino porque la línea de influencia es aún tenue y requiere de un marco regulatorio. Por eso, pasaremos a examinar los límites establecidos en el Proyecto de ley.

5. Los límites establecidos en el proyecto de ley.

a. Límites a partir de las definiciones.

Transcribimos el art. 2 del Proyecto de ley para señalar los límites observados:

Artículo 2°. Para los efectos de la presente ley se entenderá por:
a) Lobby o gestión de intereses: aquella actividad, remunerada o no, que tenga por objeto promover, defender o representar cualquier interés legítimo de carácter individual, sectorial o institucional, en relación con cualquier decisión que, en el ejercicio de sus funciones, deban adoptar los órganos de la Administración del Estado y el Congreso Nacional.
b) Lobbysta o gestor de intereses: la persona natural o jurídica, chilena o extranjera, que realice actividades de promoción, defensa o representación de legítimos intereses propios o de terceros, sean de carácter individual, sectorial o institucional.
c) Lobbysta profesional: aquella persona que realiza habitualmente y en forma remunerada acciones de gestión de interés ante alguna de las autoridades que tienen la obligación de registrar los contactos de lobby realizadas ante ellas. Se entenderá por habitual el realizar como promedio, dentro de los últimos seis meses, cinco o más de las acciones de gestión de intereses que define esta ley.

En cuanto a la definición del lobby observamos los siguientes límites:

· El lobby consiste en una actividad que trata de representar, promover o defender intereses legítimos de individuos o grupos. El tipo de interés defendido debe ser legítimo. Una primera aproximación a la legitimidad de un interés lo encontramos en el hecho que no sea contrario a la ley, el orden público, el bien común y que no revista caracteres de delito. No puede realizarse cualquier actividad, sino que debe encontrarse acotada por el respeto a estas categorías. El punto a determinar y discernir es cuándo nos encontramos ante un interés legítimo, habida consideración que al defenderse intereses privados (entendido lo privado en toda su amplitud), eventualmente pueden no escatimarse medios para lograr el objetivo perseguido y defendido. La historia de la ley, la opinión de expertos y el rol de la jurisprudencia, administrativa y judicial , permitirá el discernimiento de este límite.

· La actividad se ejerce respecto de decisiones emanadas de la Administración del Estado y del Congreso Nacional. No cabe la práctica del lobby en la órbita de decisiones emanadas del Poder Judicial. Frente a la Administración y el Legislativo se pueden promover intereses particulares, ya que el nivel de discusión es más amplio e incluso pueden ser un aporte a la hora de tomar decisiones. Los procedimientos del Poder Judicial están reglados y si se quiere influir en las decisiones del juzgador, para eso están los períodos de discusión y prueba de todo juicio, junto a los recursos legales. Del juez sólo deberíamos conocer su opinión a través de sus resoluciones.
Esto es muy importante señalar, pues la actividad del tráfico de influencias no está ajena al Poder Judicial y al menos dos ministros, uno de la Corte de Apelaciones y otro de la Corte Suprema, han sido removidos en el último tiempo de sus cargos, por interceder en favor de terceros en un marco extrajudicial.

· La función de defensa, representación o promoción de intereses debe serlo sobre decisiones de los órganos ya citados, pero que sean dictadas en el ejercicio de sus funciones. No toda actividad de la Administración o el Poder Legislativo puede ser objeto de lobby sino que aquella emanada del órganos correspondiente en el ejercicio de sus funciones.

· En la definición extrañamos la referencia a que las decisiones de los órganos sean hechas no sólo en el ejercicio de sus funciones, sino que también en el marco de su competencia.

· En la misma definición también extrañamos una referencia al bien común como límite básico y fundamental de la actividad del lobby.

En lo relativo a la definición del lobbysta, nos remitimos a lo dicho a propósito del lobby, pues son definiciones similares.
La definición del lobbysta profesional tiene límites originales:

· El lobbysta profesional recibe una remuneración por el ejercicio de su cargo. No es un intermediario de buenos oficios, sino que un profesional ejerciendo su actividad.

· Muy unido a lo anterior, este profesional debe estar inscrito en el registro respectivo.
Por lo tanto, al establecerse estos límites, ya no se tratará de personas influyentes con cierta llegada a las esferas de poder, sino que profesionales que públicamente ejercen su oficio y se encuentran reconocidos por el Estado al estar inscritos en un registro abierto.

b. Límites en relación a las materias.

El artículo 3 del proyecto establece el ámbito de competencia del lobbysta.
Podríamos decir que la Administración habla, principalmente, a través de actos administrativos y el Congreso Nacional habla a través de leyes.
Es, precisamente en ambos ámbitos y con mucha amplitud, que puede ejercer su profesión el lobbysta, limitado por la inscripción en el registro respectivo y por el respeto a las normas establecidas para el ejercicio de la actividad, principalmente el principio de probidad administrativa.
Estos límites los trataremos con mayor profundidad en el número que sigue.

c. Límites en relación a la actividad desempeñada.

· Para ejercer profesionalmente la actividad del lobby es necesario inscribirse en el registro respectivo. La no inscripción en el registro en causal suficiente para impedir el ejercicio de la actividad (art. 6 inciso segundo).

· Para ejercer la actividad del lobby en la Administración es necesario estar inscrito en el registro respectivo del Ministerio de Justicia. Para ejercer la actividad en el Congreso Nacional, es necesario inscribirse en el Registro de cada rama. Sólo se puede realizar el lobby en aquellos lugares en los cuales se encuentra inscrito, por lo tanto, si alguien quiere trabajar en la Administración y el Poder Legislativo, es necesario inscribirse en los tres Registros, los cuales tienen el carácter de públicos (arts. 7 y 8).

· El art. 11 da cuenta de un límite importante: “Los lobbystas profesionales no podrán contribuir al financiamiento de partidos políticos ni de campañas electorales”. El límite es lo suficientemente elocuente como para merecer algún tipo de comentario.
· El régimen de incompatibilidades establecidos en el proyecto es un límite que cuida la transparencia pública y la probidad administrativa, especialmente las letras a, f, g y h del art. 13:
“No podrán ejercer la actividad de lobbystas profesionales:
a) Las autoridades, miembros y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado y del Congreso Nacional, durante el ejercicio de sus funciones, y hasta dos años después de su alejamiento del cargo, tratándose de materias en que hubieran tenido competencia.
f) Los ex miembros del Poder Judicial, hasta cinco años después de hacer abandono de las mismas;
g) Las autoridades unipersonales de partidos políticos, durante el ejercicio de su cargo y hasta dos años después de hacer dejación del cargo, y
h) Quienes contribuyan al financiamiento de partidos políticos, incluidas sus campañas electorales”.

· El respeto del principio de probidad administrativa, tanto por parte de funcionarios como de gestores de intereses (art. 16).

· Publicidad y transparencia de la actividad desarrollada (arts. 17 y 18).

· Nuevamente aparece la limitación del financiamiento de los partidos políticos y campañas electorales, esta vez para los “clientes” del lobby:
“Art. 21. Las personas naturales o jurídicas que contraten servicios de lobby o se hagan representar por lobbystas inscritos en los registros no podrán contribuir al financiamiento de campañas electorales de aquellos candidatos que fueron objeto pasivo de acciones de lobby en los últimos tres años previos a la elección”.

· Registro público de las reuniones sostenidas por autoridades de la Administración y del Poder Legislativo con lobbystas (art. 22).

6. Sanciones administrativas y delitos cometidos en el ejercicio de la actividad del lobby.

a. En el ámbito de la Administración.

El art. 23 del proyecto de ley dice “La autoridad encargada del control y fiscalización de quienes ejerzan actividades de lobby, será el Ministerio de Justicia y la Comisión de Etica de cada rama del Congreso, según corresponda.
El incumplimiento de cualesquiera de las disposiciones de la presente ley, será sancionado por la autoridad señalada en el inciso anterior, según corresponda, sin perjuicio de las facultades jurisdiccionales de los Tribunales de Justicia y del Ministerio Público”.
Del citado artículo podemos decir lo siguiente:

· El control y fiscalización de quienes ejerzan el lobby está a cargo del Ministerio de Justicia y la Comisión de Ética de cada rama del Congreso respectivamente. Tratándose del Ministerio de Justicia la atribución en aún demasiado amplia y podría, tal vez, entregarse tal atribución a alguna dirección en particular o a una por crear.

· Pero lo que más llama la atención es que la causal que da origen a una sanción es “el incumplimiento de cualesquiera de las disposiciones de la ley”. Entonces hay que ver cuáles pueden ser esas disposiciones:

i. Por de pronto, ejercer la actividad del lobby sin estar debidamente inscrito en el registro que corresponda.
ii. Que la actividad no esté motivada por un “legítimo interés” de defensa, promoción o representación de instituciones, sectores o personas.
iii. Que se vea afectado el interés común de la sociedad (esto no está en la ley, pero pueden vulnerarse los principios fundamentales que inspiran la ley).
iv. Ejercer la actividad habiendo intereses contrapuestos.
v. Que la persona que lo ejerce se encuentre inhabilitada por alguna causal que señale la ley.

Estas pueden ser algunas de las causas que den origen a sanción. Puede haber más dada la amplitud de la redacción de la norma, pero creemos que sería adecuado establecer causales más específicas.

· El procedimiento sancionatorio, como las sanciones mismas están establecidas en los artículos 24 al 27 del proyecto de ley.

b. Tipos penales.

En el proyecto de ley se encuentran contempladas dos normas que tienen injerencia en materia penal.
La primera es el art. 29 que estable que “Si durante el curso de la investigación, el fiscal conoce de acciones u omisiones que puedan ser constitutivos de delitos, estará obligado a hacer la denuncia respectiva a los tribunales de justicia.”. Esta disposición remite a la legislación penal común, establecida tanto en el Código Penal como en leyes especiales, pero no crea un tipo especial.
La otra disposición es el art. 30 que sí crea un tipo penal especial y que se refiere al ejercicio de la actividad sin estar debidamente inscrito en los registros respectivos, sea del Ministerio de Justicia o de las ramas del Congreso Nacional. Esta norma nos parece de especial importancia, toda vez que de esa manera se apercibe para que las personas que quieran ejercer la actividad, la hagan conforme al marco regulatorio que establece la ley y con el debido respeto a los principios de publicidad y transparencia en la actuación.

7. Conclusiones y recomendaciones.

1. El lobby hoy en día es una constatación fáctica y el proyecto de ley viene a regular una actividad legítima, para que sea ejercida de manera transparente. Lo que ha estado oscuro empieza a ver la luz.
2. Existen límites al ejercicio del lobby que se encuentran en la actual legislación, sea por disposiciones de la CPE como algunos delitos del Código Penal, pero esta normativa se encuentra absolutamente superada.
3. Los límites del lobby vienen dados en el proyecto de ley desde su mismo concepto, como también por el contenido de las materias reguladas y el ejercicio de la actividad.
4. El lobby no puede ser ejercido en la esfera del Poder Judicial.
5. En el proyecto de ley se establecen sanciones frente al ejercicio ilegítimo del lobby y si las prácticas son constitutivas de delito hay una referencia al derecho penal común, creando, el proyecto, sólo un tipo especial, a saber el ejercicio de la actividad sin estar debidamente inscrito en los registros que correspondan..
6. En cuanto a las recomendaciones, nos permitimos hacer algunas:

· No hay referencia en el proyecto al interés común. Creemos que este es el principio básico que establece el límite inferior para realizar esta actuación. La actividad del lobby no debe afectar el bien común y este principio no se encuentra en ninguna norma, sin perjuicio que implícitamente está en el horizonte (ya el Mensaje hace una referencia a él), pero es bueno que la referencia sea más explícita.
· En cuanto al ejercicio de la actividad, está opera en sede administrativa o legislativa, siempre y cuando los órganos estén “en el ejercicio de sus funciones”. Creemos que aparte del ejercicio de sus funciones, los órganos deben estar en el ámbito de sus competencias (véase art. 2 letra a).
· El proyecto establece causales que dan origen a sanciones y hemos señalado algunas. Tal vez podría añadirse algunas específicas, junto con señalar la causal común, cuál es, vulnerar las disposiciones que el proyecto de ley establece.

El proyecto de ley puede contribuir a la ética pública, pues entre otras cosas permite perseguir el tráfico de influencias. El lobby es externalización del oficio de negociar y debe incluir y respetar, al menos, dos puntos: subordinar el interés privado al público y la autoridad sobre la cual se ejerce la actividad de lobby debe ser autónoma y libre de conflictos de interés. El proyecto asume y reconoce que la práctica de gestionar intereses es legítima, pero debe encontrarse debidamente regulada para proteger el interés común, la transparencia de la actividad pública y la igualdad ante la ley.

[1] Sería sospechosa toda actuación que, siendo privada no pudiera ser pública, salvo los límites de información confidencial
[2] Cf Rodriguez –Piñero Miguel y otra, Igualdad y discriminación, Editorial Tecnos, Madrid 1986, ps. 46-51.